Hvað þarf ég að vita um stjórnsýslulög? Formleg málsmeðferð stjórnvalda og stafræn stjórnsýsla

Um daginn datt ég um frábæran póst á LinkedIn frá Kareni Maríu Jónsdóttur hjá Mennata- og barnamálaráðuneytinu sem benti á mikilvægi þess að stafræn stjórnsýsla hafi stjórnsýslulög í huga.

Hér ætla ég að gera tilraun til að byggja á þessu og draga fram lagalega grundvöllinn fyrir því sem kerfi sem tekur þátt í málsmeðferð stjórnvalda þarf að uppfyllaff. Við nördarnir eru kallaðir inn fyrir mörg og ólík verkefni á þessum vettvangi, stór sem smá. Allt frá á stöku umsóknarformi eða ákveðnu umsóknarferli yfir í heilt málakerfi.

Ég vil hvetja alla þá sem vinna í þessu umhverfi til að lesa lögin. Þau eru viljandi skrifuð þannig að það sé (tiltölulega) auðvelt að lesa þau, enda er tilgangur laganna að auðvelda borgurum að eiga í samskiptum við stjórnvöld. Mæli með að hafa lögin opin til hliðar meðan þið lesið þetta til að skoða nákvæmlega orðalag í stökum greinunum sem ég vísa í.

Lögin skilgreina formlega málsmeðferð á þeim málum sem borgararnir bera undir stjórnvöld eða stjórnvöld þurfa að bera upp við borgarana. Talað er um:

1. hver megi taka ákvörðun og þeirra skyldur (kaflar 2, 8 og 10)

2. almennar reglur um málsmeðferð (kafli 3)

3. rétt aðila til andmæla og upplýsinga (kafli 4)

4. birtingu ákvörðunar (kafli 5)

5. kærur og aðrar leiðir til afturköllunar ákvörðunar (kaflar 6 og 7)

6. um rafræna málsmeðferð (kafli 9)

Tökum þessa kafla fyrir og skoðum hvernig þær formkröfur sem eru gerðar í þeim hafa áhrif á tæknilega hönnun. 

Varnaglar:

• Ég ætla mér alls ekki að vera með ítarlega umfjöllun um alla þætti þessara laga, um það hafa verið skrifaðar þykkar bækur. Hér vil ég bara velta upp þeim atriðum sem hafa áhrif á tæknilega högun.

• Hér er eingöngu fjallað um formlega málsmeðferð en ekki efnislega. Formleg málsmeðferð fjallar um hvernig fjallað er um mál almennt. Efnisleg málsmeðferð tekur á því um hvað málið snýst. Slíkar reglur eru sértækar og skilgreindar með sérlögum fyrir hverja gerð máls (sjá t.d. lög um kílómetragjald). 

1. Hver má taka ákvörðun og þeirra skyldur

Vandi við stjórnsýslu í eins litlu landi og Íslandi er að oft eru tengsl milli aðila máls og þeirra sem eiga að taka ákvörðun. Það er því mikilvægt að það sé vel skilgreint hver má koma að máli til að tryggja óhlutdrægni, þetta er hugmyndin um vanhæfi (kafli 2).

Kosturinn við tæknina er að hún hefur ekki tengsl við aðila máls. Við skulum samt ekki rugla því saman við óhlutdrægni. Tækni getur alveg verið bullandi hlutdræg. Segjum að við kennum einhverju kerfi að fara yfir umsóknir miðað við fyrri umsóknir. Sjálfvirkt nám pikkar stundum upp mynstur sem við ætlum því ekki endilega að hlusta eftir. Notum sem dæmi umsóknir um starfsleyfi hjúkrunarfræðinga. Sjálfvirkt kerfi gæti alveg komist að þeirri niðurstöðu að hafna öllum karlmönnum um starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingar á þeirri forsendu að í fyrri gögnum gerðist það svo sjaldan að karlmenn hafi fengið slík starfsleyfi að það megi hundsa þau tilvik sem óeðlileg frávik. Annað eins hefur nú gerst.

Í köflum 8 og 10 er líka fjallað um mjög mennska áhættu sem er tekin þegar fólk vinnur með mál, þ.e. tjáningarfrelsi og þagnarskyldu. Í okkar heimi heitir þetta upplýsingaöryggi. Hvað má starfsmaður stjórnvalds tjá sig um og hvenær er hann bundinn þagnarskyldu. Upplýsingaöryggi er ekki síður mikilvægt þegar sett er upp tölvukerfi. Hvar eru gögn geymd? Hvernig streyma þau á milli kerfa? Milli stjórnvalda? Hver hefur aðgang að kerfunum og ákveðnum málum? Leiða má líkum að því að það þurfi að gera ríkari kröfur til tölvukerfa en starfsfólks því meðan einn starfsmaður hefur aðgang að takmörkuðum fjölda mála hefur kerfið aðgang að þeim öllum.

Í þessu felst ekki bara öryggi gagnageymslu, afritunar (hér er gott að muna að gögn opinberra aðila skal geyma innan Evrópu) heldur líka að vanda ber aðgangsstýringu miðað við hlutverk starfsmanns og aðila.

2. Almennar reglur um málsmeðferð

Nokkrar almennar reglur um málsmeðferð sem skipta miklu máli í stafrænni högun.

a) Leiðbeiningarskylda (7. gr).

Á stjórnvöldum hvílir rík leiðbeiningarskylda gagnvart borgurunum. Stjórnvald skal útskýra:

• hvernig upphaf máls kemur til (umsókn / eftirlitshlutverk),

• hvaða hlutverk (ef nokkuð) borgarinn spilar í málsmeðferðinni,

• hvernig málsmeðferð fer fram (hvernig ákvörðun er tekin)

• hvernig niðurstaðan verður birt og mögulega kæruleiðir ef borgarinn er ekki sáttur við niðurstöðurnar.

Þetta eru upplýsingar sem stjórnvald þarf að lágmarki að koma á framfæri. Það mætti hugsa sér að þessi upplýsingagjöf eigi heima á vef viðkomandi stjórnvalds og í kringum umsóknarform. Sömu upplýsingar ættu að vera aðgengilegar í síma eða mögulegu netspjalli svo mikilvægt er að stilla það saman.

Í 2. mgr 7. gr kemur skýrt fram að á stjórnvaldi liggur sú skylda að ef því berst erindi sem ekki á heima hjá því, verður það að koma því áfram til viðeigandi stjórnvalds. Eða eins og það heitir á okkar máli, áframsenda umsókn og viðeigandi gögn.

b) Málshraði - frestur (8. og 10. gr)

Mál geta haft mismunandi reglur um málshraða, aðalmálið hér er að það verður að koma fram gagnvart borgaranum og að ef að einhver töf verður á málsmeðferðinni þá sé borgarinn upplýstur. Aðilar geta líka farið fram á frest í ákveðnum tilfellum. Hvernig má koma þessari upplýsingagjöf fyrir?

Skemmtilegir útreikningar í kringum málsfrest sem er mikilvægt að hafa í huga koma hér fram í 2. mgr 8. gr ef reikna á út dagsetningar fyrir notandann um hvenær hann megi eiga von á niðurstöðu.

c) Jafnræðisreglan

Þessi reglan þýðir í grunninn að það eigi allir að hljóta sömu málsmeðferð. Aftur eru lögin að glíma við breyskleika starfsfólks stjórnsýslunnar.  Sambærileg mál fá ekki alltaf sömu meðferð. Stundum er þetta meðvituð hlutdrægni (frændhygli), stundum er það ómeðvitað (fordómar eða óstöðluð vinnubrögð).

Tæknin er dásamlega góð í því að gera hluti alltaf eins en á sama hátt og ég varaði við óhlutdrægni tækninnar hér að ofan verðum við að gæta þess að hún geri það rétt og á réttlátan hátt.

3. Andmælaréttur og aðgangur að gögnum.

Aðilar máls hafa rétt á því að koma fram andmælum við gögn máls meðan á málsmeðferð stendur (13. gr). Til þess þurfa þeir að hafa aðgang að gögnum (15. gr).

Eins og þetta horfir við okkur verðum við að stilla hlutum þannig upp að aðilar máls geti nálgast gögn málsins (15. gr) eftir að þau eru komin til stjórnvalds. Aðilar þurfa að hafa aðgang að ákveðnum gögnum en þeir hafa ekki endilega aðgang að öllum gögnum málsins (16. og 17. gr). Hvernig veitum við aðgang? Gæti hann skráð sig inn á sérstakt viðmót í málaskrá? Fengið gögn send sem pdf? Útprentuð?

Hvernig veit aðili að hann hefur andmælarétt? Hvað þýðir andmælaréttur? Í kringum þennan rétt eru ýmsar skráðar reglur t.a.m. um tímafresti sem mikilvægt er að koma á framfæri og hafa í huga í útfærslu. Hvernig er þessum upplýsingum komið til aðila? Hvernig hafa þau áhrif á útfærslu?

Við verðum þá líka að gera ráð fyrir þeirri virkni að málsaðili geti sent stjórnvaldi sín andmæli (eða sagt hafa engar athugasemdir) og að þau gögn rati í málaskrá.

4. Birting ákvörðunar og rökstuðningur

Þegar ákvörðun hefur verið tekin telst hún ekki bindandi fyrr en búið er að tilkynna hana aðilum málsins. Samkvæmt 39. gr stjórnsýslulaga má birting vera rafræn. Lög um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda - betur þekkt sem pósthólfið á island.is - ganga lengra og skylda stjórnvöld til að birta þar "hvers konar gögn, jafnt rituð sem í öðru formi, sem verða til við meðferð máls hjá stjórnvöldum, svo sem tilkynningar, ákvarðanir, úrskurði, ákvaðir og aðrar yfirlýsingar."

Aðilar máls eiga rétt á að fá rökstuðning með þeim ákvörðunum sem teknar eru (21. gr, með örfáum undantekningum, sjá 2. mgr). Stundum fylgir sá rökstuðningur með í birtingu ákvörðunar en stundum ekki. Hvort sem hann fylgir eða verður til eftir beiðni frá aðila þá þarf að hafa í huga við högun að haldið sé utan um málið þannig að hægt sé að finna upplýsingar til að byggja rökstuðning á (hafi hann ekki verið skráður samhliða) og hverjir komu að ákvörðuninni. Hvernig tryggjum við rekjanleika gagna, aðgang að gögnum jafnvel langt aftur í tímann?

5. Kærur

Margar stjórnvaldsákvarðanir eru kæranlegar til æðra stjórnvalds. Stjórnvöld sem taka við kærum gætu viljað gera það með rafrænum hætti. Þá þarf að vera hægt að tilgreina hvaða mál er til umræðu, hvaða stjórnvald tók ákvörðun og koma á framfæri rökstuðningi og/eða frekari gögnum.

Það stjórnvald verður að geta unnið úr þessum upplýsingum, sótt fleiri upplýsingar t.a.m. í málaskrá og síðan fellt úrskurð sem þarfnast birtingar. Halda verður utan um alla þessa þætti málsins eins og um sérstakt mál væri að ræða, þ.e. í einhverskonar málakerfi.

6. Rafrænt málsmeðferð.

Samkvæmt 9. kafla laganna hafa stjórnvöld "valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls" (1 mgr. 35 gr).

Hvað þýðir þetta fyrir okkur:

• Samskipti mega vera rafræn (t.a.m. í gegnum tölvupóst). Þetta getur líka verið samskipti í gegnum skilaboð á þjónustuvef.

• Skila má gögnum rafrænt (35., 36. og 37. gr). Það þýðir að það má setja upp rafrænt umsóknarform og taka við viðhengjum. Rafræn gögn teljast jafnfullgild og skrifleg gögn/frumrit.

• Nota má fullgildar rafrænar undirskriftir (38. gr).

• Birting ákvörðunar og afhending gagna má gerast rafrænt (37. og 39. gr). Stjórnvald verður að gæta þess að þau séu á formi sem móttakandi getur lesið.

• Skjalavarsla má vera rafræn (40. gr).

  
  

Takið eftir að lögin veita heimild til að bjóða upp á rafræna málsmeðferð sem valkost. Það þarf sérstaka lagaheimild til að binda málsmeðferð við rafræna miðla. Með öðrum orðum þá verður stjórnvald að bjóða upp á aðra leið en rafræna ef þetta er ekki tekið fram í lögum. Dæmi eru um að rafræn málsmeðferð hafi verið sérstaklega skrifuð inn í lög t.d. í lögum um leiðréttinguna svokölluðu (35/2014) og um kílómetragjald (100/2025).

Við þurfum því líka að hafa í huga í okkar kerfisuppsetningu hvort slíkt leyfi sé fyrir hendi og ef ekki hvaða aðra valkosti stjórnvald býður uppá til að passa að umsóknir eða gögn sem berast með öðrum hætti rati á sama hátt inn í feril og málakerfi eins og þau sem berast rafrænt.

Takið líka eftir að sú ábyrgð er sett á stjórnvaldið að passa upp á að tækni sem það nýtir sé aðgengileg borgurum. Þar á meðal sú skylda að upplýsa hvaða kröfur tæknin gerir á tæki í eigu borgaranna. Þarna mætti til dæmis velta því upp hvort það sé eðlilegt krafa að allir borgarar eigi og geti notað snjallsíma t.d. til rafrænnar undirskriftar. Þetta ætti sérstaklega að skoðast í sambandi við nýleg lög um aðgengi að vefsetrum og smáforritum opinberra aðila.

Það er mikilvægt að hafa það í huga í þessu öllu að stjórnvöld eru afhendingarskyld til þjóðskjalasafns eða annarra opinberra skjalasafna samkvæmt lögum um opinber skjalasöfn. Þau skulu skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu afhendanleg. Samkvæmt 40. gr stjórnsýslulaga má þetta gerast rafrænt. Mikilvægt er að kynna sér þær reglur sem skjalasafnið sem á að taka við gögnunum setur um form þeirra gagna.